近期，三一重工总裁向文波先生质疑凯雷收购徐工案种种已经引起多方广泛关注，徐工收购方案迄今未得到正式批准。这里暂且不讨论三一徐工之间的各种争议，着重谈谈政府以及国有出资人在外资控股收购大型国企案中应当扮演的角色。实际上，政府与国有出资人之间的角色和功能重叠一直是困扰中国大型国企改制以及市场化经营的一大症结，这在外资控股收购大型国企的过程中也反映十分突出。

作为股权转让方，国有出资人的主要目的在于国有股权转让的利益最大化以及有利于提升企业竞争力。为此，股权转让的交易定价是否具有吸引力，收购方能否带来其他增值效应，收购方案是否兼顾企业及其员工的长远利益等至关重要。抛开操作细节不谈，对比以往发生的南孚电池等著名的外资收购案，徐工引资改制的整体方案以及其中的种种创新是大型国企重组的进步。徐工集团聘请国际投资银行作为财务顾问，实行公开招标和多方评估，依据著名会计师事务所出据的财务审计结果，这说明国有股权的代表人在出让股权方面是慎重的而且是付出了相当的交易成本的。徐工改制方案要求保留品牌，保留徐工集团在重大事务方面的参与权和否决权，并且首次引入毒丸计划以确保未来凯雷转让股权后徐工科技的控股权不会流入竞争者手中，这说明国有出资人已经考虑到了企业品牌存续以及企业长远竞争力等因素。至于股权交易的估值是否公正，通常需要考虑企业本身在某一时间段内的历史盈利水平以及未来盈利预测、其行业地位及竞争优势、企业的债务状况以及各种隐性成本(职工安置以及非经营性资产的处置)等，不能简单的以年销售收入和账面资产价值来判断股权收购价是否合理。

企业选择收购方，除考虑收购报价外，还需要考虑收购方所能够带来的其他增值效应，包括品牌知名度、有利于未来融资、带来合作机会和协助进入新市场等，因此并非出价最高者就一定能够获得股权。徐工之所以选择凯雷，应当是基于凯雷能够带来的增值效应，包括为徐工将来在境外公开上市提供支持。至于国内民营企业是否从一开始就被排除在公开竞标之外呢？如果徐工集团在前期和三一集团接触过程之中就已经认定三一的收购方案缺乏吸引力，则无可厚非；但如果仅仅因为地方保护、不愿意被比自身规模小的企业吞并等情绪化因素而一味排斥国内民营企业，则交易过程有失公平。

与国有股权代表人不同，政府在外资控股收购大型国企案中扮演的是监管者的角色，其评判的重点应当是交易过程是否公开透明，收购重组是否有利于行业内的有效竞争。目前争论的焦点在于政府如何对外资收购关系国家经济安全的产业进行评估和立法监督，以保持国家和民族资本对这些主导产业的控制力。

这里需要明确界定的问题首先是哪些产业属于关系国家经济安全的产业，对于这些产业的外商投资当然要进行特殊审批和持股比例限制。即使是对于那些竞争性行业，政府对已经存在的垄断行为和未来通过并购可能形成的垄断行为也应当通过适当的立法程序进行调查、听证和评估，以确保外资对于竞争性行业龙头企业的并购不会导致这些行业产生新的外资垄断。以凯雷徐工案为例，工程机械行业似乎不应当算作关系国家经济安全的行业，政府应当关心和评估的是凯雷收购徐工后，工程机械行业是否会形成外资控制的格局，这种格局是否会限制这一行业中的有效竞争，是否会损害消费者的利益。

如果政府能够通过立法建立一套公开规范的申报、评估和裁决程序，则不仅能够有效地控制外资对于中国竞争性产业的垄断性收购，而且有助于减少和消除个案处理所导致的各方利益博弈和各监管部门之间的裁决冲突，从而进一步增强外资投资中国的信心。因此，我们有理由期待未来《反垄断法》的出台为政府和公众评估外资(同样包括内资)控股收购大型国企及其潜在影响提供切实可行的法律指引。