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人口300万以下城市放开落户 户籍之墙土崩瓦解之后呢?

2019-12-29 10:28:25     
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人口300万以下城市放开落户

北京商报讯(记者 陶凤 王晨婷)12月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)提出,为激发社会性流动活力,将以户籍制度和公共服务牵引区域流动,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。根据国家统计局数据,城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市共有59个,包括太原、长沙、苏州、宁波等。

《意见》提出,为破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端,要以户籍制度和公共服务牵引区域流动,畅通有序流动渠道,激发社会性流动活力。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万-500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

同时,《意见》也要求在教育、医疗等方面推进基本公共服务均等化。常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

其实,这并非国家第一次提及改变部分城市的落户限制。今年4月,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中就有过类似表述。

“国家发改委的政策更多还是体现为国家部委的政策思路,而此次由两办发文,可以看出层次更高,对于积极推进户籍政策改革等有较为积极的作用,这一点也符合2020年新型城镇化建设的发展需要。”易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉北京商报记者。

根据国家统计局的最新数据,即2017中国城市统计年鉴,城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市共有59个,人口数排名前十的包括太原、长沙、苏州、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡及合肥。但由于人口统计数据存在一定的滞后性,部分已经跨越300万门槛,完成Ⅱ型大城市到Ⅰ型大城市转变的城市具体落户政策,还有待进一步明确。

北京商报记者浏览部分Ⅱ型大城市的落户政策发现,大多数城市在声称“全面取消”的同时,还是附带了一些要求。以太原为例,去年6月,太原市公布最新“放宽人才户口迁入的政策”,落户首次与就业脱钩,但对学历提出要求。要求专科以下学历只要年龄不超过40周岁(含),本科学历只要年龄不超过45周岁(含)可直接落户,硕士研究生以上学历落户则不受年龄限制。对符合条件的人才均实行“先落户后就业”,且配偶、子女、父母均可随迁。

落户限制全面取消尚需具体标准的出台。但无论如何,“全面取消”将对人才争夺大战再添一把火。12月25日,温州市就发布了《温州市人才住房租售并举实施办法》,提出符合条件的优秀本科生买房打7折,租房3折,并将在全市配建人才住房。

“类似政策对于很多地级市的影响会很大,进而放松落户能够直接刺激购房需求,而且既然提到了全面取消,那么后续约束会减少,劳动力、人口或人才进城落户变得更为简单。”严跃进告诉北京商报记者,对于房地产行业来说,虽然此次政策出发点是为了促进人口流动,但客观上也会释放新的购房需求,对于2020年房地产市场的活跃等有积极作用。

付一夫:户籍之墙土崩瓦解,然后呢?

文/苏宁金融研究院高级研究员,中国社科院管理学博士 付一夫

国人的跨地区自由迁徙,从未像今天这般容易。

日前,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”等措施。

这是2019年里,时隔8个月后涉及户籍改革的又一新政。相比于4月份国家发展改革委印发的《2019年新型城市化建设重点任务》,此次《意见》无疑是“升级版”,标志着户籍的再度放宽。

曾几何时,户籍宛如一堵无形的高墙,横亘在城乡、地区与人群之间,难以逾越。不过近些年,国家户籍改革的步伐明显提速,2012年至今的7年时间中,仅国家层面的户籍改革政策就超过了7份。

眼下,这堵超过60岁的高墙已然到了土崩瓦解之时,“零门槛”落户不再是遥不可及的梦想,而各个城市也正以前所未有的开放姿态,张开双臂欢迎着几乎所有人的到来。

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借着政策的“东风”,哪些城市将会站上风口呢?在回答这一问题之前,有必要先来介绍一下国家对于城市人口规模的层级划分标准。

通常情况下,至少有三个统计口径可以用来判断一座城市的人口规模,即全域人口、市辖区人口和城区人口,不过只有“城区人口”才是衡量城市人口规模最为恰当的指标,原因如下:

一来,在市管县的体制下,全域人口多的城市未必就一定是大城市,如山东临沂与河北保定,人口规模都在千万以上,但两个城市都是三线城市,只因大多数人口都居住于其辖下的县市;

二来,很多城市的市辖区内仍有大量的农村地区,其中居住着大量的农业人口,而一些刚刚撤县(市)改区的地方,农村和农业人口占比同样较高,因而用市辖区人口来衡量城市人口规模不够精准。

而刚刚发布的户籍新政,强调的正是“城区常住人口”。

在城市层级划分上,根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口 100万~500万的城市为大城市,其中300万~500万的城市为Ⅰ型大城市,100万~300万的城市为Ⅱ型大城市;城区常住人口500万~1000万的城市为特大城市;城区常住人口1000万以上的城市为超大城市;城区常住人口在100万以下的则属于中小城市。

参考住建部公布的《城市建设统计年鉴》可知,我国城区常住人口超过300万的城市共有27个,其中超大城市4个,特大城市10个,I型大城市13个(参见图1)。

按照户籍新政要求,上述城市的户籍制度将会分别采取“全面放宽”、“完善积分落户、精简积分项目、确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”的态度来加以完善,而除了这27个城市之外,其他所有城市都将“全面取消落户限制”——这当中,不乏乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州等省会城市,以及无锡、佛山等“万亿俱乐部”与准“万亿俱乐部”成员。

“零门槛”落户的城市已是遍地开花,想想就让人振奋。

不过,在振奋之余,户籍制度改革一再提速背后的深层次原因,或许更值得我们去思考。

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其实,早在2017年6月,户籍之墙的逐渐土崩瓦解就已显露端倪。

彼时,武汉提出“落户敞开门、就业领进门、创业送一程、服务送上门”的口号,就此打响了全国范围内“抢人大战”第一枪;随后,南京、天津、成都、重庆等各大城市纷纷推出各种零门槛落户、购房打折补贴、出台指导性最低年薪标准等抢人政策,就连北京、上海等一线城市都不甘寂寞地加入进来。而随着越来越多的城市参与其中,城市之间的“抢人大战”渐渐进入白热化状态,与之相应的,是落户门槛的一再降低,而这本身就相当于一种户籍改革。

某种意义上,此次户籍新政的发布,可以理解为是“抢人大战”的深入演进与全面铺开,几乎所有城市都在敞开大门迎接人们的到来。而“人”,正在变得无与伦比的重要。

为何会如此?答案其实很简单,是“人”变得稀缺了;而更深层次的原因,在于我国人口红利的衰减。

按照经济发展的逻辑,一个国家在老年人口比例达到较高水平之前,将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”,这便是人口经济学家口中的“人口红利”。于我国的经济发展而言,“中国奇迹”能够享誉全球,人口红利的作用可谓居功至伟。

长期以来,我国经济增长的要素驱动模式特征显著,其中以投资居首。按照经济学“边际报酬递减”的有关理论,在劳动力供给规模不变的前提下,持续扩大投资,一定程度之后,资本的边际报酬就会呈现出递减趋势——即投入等量的资本,从中获得的回报却越来越少。事实上,我国经济增长之所以能够保持长期的强劲势头,关键原因之一便是人口红利的存在延缓了资本回报率的降低速度。

根据历年《中国统计年鉴》中的数据,2013年以前,我国适龄劳动人口(16~64岁)的数量始终呈现逐年递增态势,从1982年的6.25亿人增至2013年的10.06亿人,每年新增劳动力数量超过1200万,由此形成了“劳动力无限供给”的格局。这不仅帮助资本维持了长期的高回报率,还让更多的劳动力从老人小孩的赡养等非生产性活动中脱离出来,将多的时间和精力配置于生产性活动中,间接成就了我国“世界工厂”和“世界经济增长引擎”的角色。据世界银行估计,人口红利因素能够解释中国经济增长的33%,其重要意义由此可见一斑。

然而到了2014年,我国适龄劳动人口(16~64岁)规模首次出现下降,较2013年减少了113万人,此后更是逐年递减(参见图2)。倘若缩小年龄范围,我国16~59周岁的人口规模早在2012年便出现了减少,由前一年的92543万人减至92198万人,减少了345万,后续几年同样逐年递减——2013年减少244万,2014年减少371万,2015年减少487万,2016年减少349万,2017年减少548万,2018年减少470万。数据变化的背后,反映的是我国人口红利的衰减。

与此同时,我们所处的社会正呈现出日渐严重的老龄化态势。2018年,全国65岁以上的老人数量达到历史新高的1.67亿,占总人口比重达11.9%,明显高于联合国界定的7%标准,且这一趋势仍在持续。不仅如此,由于种种原因,近些年新生人口持续缩减,即便国家二胎政策已经全面放开,但老百姓生育的意愿仍在不可避免地走低(参见图3)。

当老年人占比逐渐提高与国人生育意愿走低同时出现时,人口年龄的结构性变动便在短期内难以逆转。可以预见的是,未来适龄劳动力规模将会进一步缩减,支撑经济高速增长的传统优势日益减弱,将不可避免地制约到我国经济社会的可持续发展。

因而,适龄劳动力便成了支撑未来经济发展的珍贵资源,对全国来说如此,对城市来说亦如此。尤其是那些知识型与创新型人才,更是城市经济发展的第一资源和动力。为了能够顺利地补充新鲜血液,城市逐步取消户籍限制将是大势所趋和必由之路——毕竟,对于曾经的外来人口来说,没有户口始终都会缺乏归属感,而城市也会因此而难以长久地留住人才。

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不仅如此,国民经济的客观发展形势同样在倒逼着户籍制度改革的提速,这主要体现在市场化和城市化两个方面。

先说前者。

众所周知,受种种因素影响,当前宏观经济下行压力正日渐增大。为了能够进一步激发经济活力,国家越来越重视市场在国民经济中扮演的关键角色。标志性事件便是党的十八届三中全会上通过的《决议》,特别把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”,即更加突出市场在资源配置效益最大化和效率最优化的重要地位。此后,决策层更是在不同场合反复强调市场的重要性,并通过种种方式来支持民营经济发展、优化营商环境,以确保经济发展活力的生生不息。

在区域层面,自然也需要加强市场化改革的力度,而市场化改革的阻碍因素恰恰体现在户籍制度上。

一方面,在市场经济环境下,各种资源与要素应当根据供求变动与利润趋向实现优化配置,而人口的自由流动正是优化劳动力资源配置的有效手段。然而,户籍制度依旧阻碍着人口的正常迁移,大量处于农村的剩余劳动力难以转出,地区之间还因此而常常存在劳动力的错配,有些地区劳动力不足,有些地区劳动力过剩。

另一方面,公民身份地位的平等与发展机会均等是市场经济的题中应有之义,可二元户籍制度的存在与此相悖——需知,户籍差别的本质,是一系列福利制度的差异。尽管在新时期,我国正在努力进行教育、医疗卫生、住房与社会保障等方面的制度改革,有些依附在户口上的福利与特权正在废除或淡化,但是因户口导致的身份、权利、机会不平等等现象依然存在。

因此,户籍制度改革便成为了解决问题的关键,而劳动力能够跨区域自由流动,对于克服市场分割、促进公平正义来说都具有深远意义。

再说后者。

按照国际经验,城市化水平是经济社会现代化的重要标志,是随着工业化发展,非农产业不断向城镇集聚,从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。不断推进城市化,对于产业升级、民生改善、科技进步乃至区域协同发展来说都有着积极影响。

然而,户籍制度的存在,却在一定程度上掣肘着我国城市化进程,长期的城乡经济二元化就是典型表现。虽然改革开放至今,广大农民已经拥有了自主择业的权力,但农民进城后却往往因户籍问题而无法实现身份的转变,于是,农村剩余劳动力的转移速度被严重制约,进而限制了城乡一体化的实现与农民生活状况的根本性改善。

试想,若是没有户籍的限制,那么一个农民进城后,其身份便可真正实现转变,此时哪怕他在城市里做一个外卖配送员,收入都会大大提高,更不用说与之相关的各种福利,这便是户籍制度改革与城市化的意义所在。

当前,我国城市化率逼近60%,比起改革开放初期已有长足进步,但同发达国家相比仍有较大的上升空间(参见图4)。而户籍制度的进一步放宽,无疑将会为我国城市化的深入推进注入新的动力,广阔前景令人无比期待。

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还没有结束。

必须指出的是,纵使户籍改革有万般利好,但绝不是一劳永逸,只因它并非城市吸引人口流入的唯一筹码。

当前,我国城市中主要存在着两种类型的福利:一是户籍福利,包括就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等一系列带有一定竞争性的公共品,这些福利的获取是基于户籍本身,即需要居民通过获得本地户口才能够享有;二是非户籍福利,包括城市基础设施、非正式的就业机会、秩序、信息、环境和文化氛围等一系列非竞争性的公共品,这些福利只需要劳动者来到这座城市即可享有,不同城市居民之间非户籍福利的区别,取决于城市之间经济社会发展水平的差异。

人口的迁移必然是趋利避害的,即便是自由迁移,人们势必也会倾向于选择到能给自己带来最大福利增量的城市,具体包括户籍福利与非户籍福利在内的总福利。

然而在现实中,我们常常看到的剧情却是,尽管大城市的户籍门槛很高,户籍福利对外来人口来说遥不可及,但人们仍然趋之若鹜;尽管小城早已全面放开外来人口落户,但却常常无人问津。宁愿迁移到大城市作非户籍居民,也不愿意迁移到小城市作户籍居民,反映出的是人口迁移的无序性,同样不利于失衡局面的扭转与协调发展的推进。

由此可见,若想真正实现人口在不同区域间的合理配置,除了户籍之外,我们还应大力推动中小城市的发展,尽可能降低其与大城市之间的经济社会发展差距,缩小不同城市之间居民的非户籍福利差异——这虽然非一朝一夕所能企及,但道阻且长,行则将至。

户籍墙倒,只是开始却非最终,我们需要做的,还远远不止于此。

CF40:落户条件或全面取消或放宽,城市如何留人?

文/新浪财经意见领袖专栏机构 四十人论坛

12月25日,中共中央、国务院发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(下称《意见》),全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

实际上,这不是一条最新的新闻。早在今年4月8日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》通知(以下简称“通知”)中,就已经提出“Ⅱ型大城市”要全面取消落户限制。这里的“Ⅱ型大城市”,就是常住人口在100到300万之间的城市。这次从中央和国务院层面再次强调放开这些城市的落户限制,实则是对上述政策的升级,也在一定程度上可以督促地方加大落实力度。

但是,这些城市吸引力有限,一般也没有特别严格的落户限制,或者即便有限制,也没有太多人愿意去落户。

对于一个城市而言,放开、放宽落户条件后,能否接得住才是关键。这背后考察的是一个城市的综合竞争力,与其经济社会发展水平的高低密切相关。户籍制度放宽后,“新市民”能否平等地享受教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务才是关键。

哪些城市放开、哪些城市放宽?

目前,中国按照城区常住人口规模,将城市划分为五类:

超过1000万——超大城市

500到1000万——特大城市

100到500万——大城市

其中,100到300万的“大城市”为“Ⅱ型大城市”,300万-500万的为“Ⅰ型大城市”

50到100万——中等城市

50万以下——小城市

结合《意见》中提出的落户要求,分别来看——全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制;全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件;完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

具体对应着哪些城市?根据住建部公布的《2017年城市建设统计年鉴》,全国有78座城市的城区人口规模达到或突破百万大关。

超大城市3座:上海、北京、深圳;

特大城市7座:广州、重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州;

Ⅰ型大城市11座:西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春;

Ⅱ型大城市57座:太原、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡、合肥、乌鲁木齐、东莞、贵阳、洛阳、徐州、厦门、唐山、宁波、邯郸、兰州、临沂、淄博、常州、温州、烟台、保定、济宁、包头、呼和浩特、佛山、鞍山、淮安、抚顺、潍坊、吉林、柳州、南阳、西宁、赣州、盐城、大同、泸州、南通、衡阳、大庆、株洲、银川、襄阳、惠州、齐齐哈尔、海口、扬州、淮南、芜湖、遵义、自贡、泉州、绍兴、南充。

由此可以看出,上述政策更像是针对三四线城市城市量身定做的。北京、上海这种超大城市,通过积分方式落户,吸引的是高端人才,限制的则是低端外来人口。而像深圳、广州,由于其经济活力高,城市容纳力强,人口处于不断流入状态。而对于重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州、西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春等热点二线大城市,在近两年也开始逐渐放宽落户限制。

除了上述城市以外,剩下的城市,必须全面取消落户限制。根据统计局数据显示,截至2018年末,我国城市个数达到672个,其中,地级以上城市297个,县级市375个。

“抢人”大战早已打响,

二线城市落户限制明显放松

虽然此次从中央层面明确了一些城市或取消或放宽落户限制,但是,实际上,在一些中小城市落户,并非难事,甚至许多农村户籍人口不愿意在城市落户。

以2010年的重庆为例,当年重庆统筹城乡户籍制度改革,要求各高校的农业户籍学生转为城镇户籍。后来演变成“强制转户”的现象,引起媒体广泛关注。

如果把目光放在近些年,在经济下行压力加大、人口老龄化加速的背景下,部分二三线城市面临人口外流局面。从2017年开始,一些城市打响了“抢人”大战。从西安到武汉,从厦门到天津,这场“抢人大战”在2018年5月天津启动“海河英才”行动计划一夜吸引30多万人后,达到高潮。

从易居研究院的调研报告中可以看出,西安成为“抢人大战”中的冠军,其2017年和2018年户籍人口增速分别达到了9.8%和9%,成为一座人口破千万的大城市。其次是厦门和武汉。此外,包括杭州、南京、成都、合肥、郑州、长沙在内的一些热点二线城市,近两年户籍人口增速也很快,这很大程度上归功于人才新政的实施和落户门槛的降低。

但“抢人大战”远未结束。今年,西安、南京、杭州、宁波、青岛等城市又再次降低人才落户门槛。仅12月,就有武汉、沈阳、郑州三个城市出台政策,降低落户门槛。

以省为单位来看,在2018年的常住人口增长榜上,人口第一大省广东仍牢牢占据首位,去年末广东常住人口增长数和净流入分别为177万、84.24万;浙江紧随其后,虽然人口增长绝对数不及广东省的一半,但人口增速相当,广东增速为1.59%,浙江为1.41%;第三位则是安徽,增加68.8万人。

在这些经济发展相对较好的城市面前,这些“Ⅱ型大城市”放宽落户限制究竟会吸引多少人落户,其效果很难测定。

但专家分析认为,这释放了一个信号,放宽户籍制度,让人才更好地流动,促进人才的合理布局。尤其是在中国经济下行压力加大的背景下,通过减少劳动力流动的阻碍,促进地区经济发展,还有利于缓解当前的结构性就业矛盾。

落户放宽,有利于房地产市场?

落户政策放宽会在一定程度上促进户籍人口城镇化率的提升。上述政策的出台,一定程度上,也是实现2020年要有1亿人在城镇落户的目标。落户之后,“新市民”面临的首要需求就是“住”。因此,此次意见出台后,有人就提出疑问,是不是房地产市场又要火爆起来?

放开落户政策限制,似乎为已经降温的房地产市场撕开了一个上涨的口子。尤其是一些地方放松户籍限制的同时,也将房地产作为吸引人才落户的一个因子。

以西安为例,2017年3月西安发布“史上最宽松”落户政策,并在此后两年内七次升级调整人才引进落户政策。爆发式的人口流入带来了大量的购房需求,西安的新建商品住宅价格曾连续39个月环比、连续41个月同比保持上涨态势。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,此次政策的出发点是促进人口流动,但客观上也会释放新的购房需求,有利于降低三四线城市的库存压力,对2020年房地产市场的活跃度有积极作用。

易居研究院中国百城库存报告显示,截至2019年11月底,三类城市(一线、二线、三四线)、共计100个城市的新建商品住宅库存总量分别为2799万平方米、24157万平方米和20403万平方米,环比增速分别为3.7%、3.1%和0.3%,同比增速分别为3.2%、6.0%和5.7%。

从三类城市数据可以看出,三类城市都已步入库存同比正增长的通道之中。其中一线城市同比正增长持续了18个月,二线城市持续了7个月,三四线城市则持续了13个月。这也说明三类城市都面临了新的库存压力。

严跃进称,“客观上说,当前房地产市场也面临着购房需求不足等困惑,新库存压力开始增加。对于当前一些三四线城市来说,尤其是人口规模在300万以下的城市,积极去库存很关键。”

但也有不同意见指出,一些三四线城市发展动力弱,若非中心城市带动,对年轻人口尤其是一些高层次人才的吸引力并不强,在这种情况下,仍会持续面临人口不断流出的窘境。尤其对一些转型的资源型城市和典型的资源枯竭城市而言,这些城市即便没有落户限制,吸引人和留住人的能力也较弱,更别提消化房地产库存市场了。

政策发布后,12月26日的房地产板块多股涨停。光大地产分析师何缅南认为,短期来看,放宽落户限制、引进人才政策有助于提振市场情绪。叠加“因城施策”合理引导需求,预计调控时间较长的二线城市2020年销售面积同比增长10%,将明显跑赢全国房地产市场。从中长期来看,二线城市是我国新型城镇化都市圈/城市群发展的重要方向,未来在人口、资本、土地、产业等多方面要素的支持下,城市基本面前景向好,购房需求具备较强支撑。

未来十几年,二线城市人口规模从几百万走向千万级别,将是大概率事件。 随着二三四线城市落户政策放宽,未来人口流动将更加自由,城镇化水平也有望在2020年达到60%左右。

在提升城镇化率的同时,对于各地地方政府而言,应该做好落户人口的社保、住房等配套措施。此次《意见》也明确要求:推进基本公共服务均等化,常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

“抢人”过后,如何“留人”才是一个城市发展更应该考虑的问题。户口簿只是一张纸,但这张纸背后包含的一切,才是“留人”的关键。

(本文作者介绍:中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库,定位为“平台+实体”新型智库,专注于经济金融领域的政策研究。)

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