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连平:需认识当前中国财政赤字货币化危害性

2020-05-22 09:02:40     
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文/连平(植信投资首席经济学家兼研究院院长)、邓志超(植信投资研究院秘书长、资深研究员)

近日来,关于中国是否应该像欧美等发达国家一样推行财政赤字货币化,引发了社会各界的广泛关注和讨论。持中国财政赤字应该货币化的观点认为:近年来,全球经济金融危机频发,各国执行货币大宽松的环境下并没有出现严重的通胀,这样的状态已经超越了传统货币数量论的解释范畴,应该用现代货币理论(MMT)来指导货币政策实践;面对突如其来的新冠疫情冲击,各国财政异常困难,应该考虑非常时期的非常应对;特别是对于我国而言,本不富裕的财政在抗疫的同时,还要支持“六保”任务,这使得中国有必要推行财政赤字货币化。对此,我们持不同观点。从中国经济潜在增长能力较强、财政政策可拓展资源较多、货币政策支持财政政策仍有良好的空间等方面来看,当前中国没有推行财政赤字货币化的必要。考虑到可能带来的危害,从长期看财政赤字货币化需要十分慎重。

一、财政赤字货币化的含义需要厘清

货币政策支持财政政策和财政赤字货币化之间不能划上等号。通常意义上所说的货币政策支持财政政策,是指中央银行在满足货币政策目标的同时,有条件地配合财政政策。例如,中央银行在二级市场购买国债,以此投放货币流动性,帮助财政融资;再如中央银行的货币工具中,有些以国债为抵押品,通过调节这些货币工具的使用规模,可以间接调控金融市场对国债需求;央行压低市场利率,降低财政融资的成本,等等。而财政赤字货币化,特指的是中央银行在上述业务开展的同时,进一步发展为在一级市场直接购买国债、或者政府向中央银行透支,或者以零利率发行永续国债,等等。这可以看做是广义层面上货币政策对财政政策的几乎是无底线的支持,但是这种支持是极端的。两者的区别在于,货币政策支持财政政策属于宏观经济调控的常规政策,其围绕的核心点是宏观经济平稳运行,前提是保持货币政策的独立性。而财政赤字货币化常常出现在危机应对之中,其直接目标是不受限制地提供财政融资,其实质是财政政策无偿占用货币政策资源,货币政策的独立性基本丧失,对经济体具有系统性的危害。因此财政赤字货币化在绝大多数国家都为法律所禁止。

财政赤字货币化有别于货币政策支持财政政策还在于不按市场化方式进行融资。中央银行通过二级市场购买国债、降准并指导商业银行购买国债、以及各种以国债抵押为载体的工具都是对财政融资的支持。这些货币政策操作是由中央银行、财政部和市场机构共同完成的,目的是对财政融资形成必要的市场约束。如果财政赤字货币化走向极端的话,中央银行和财政部是同属于政府部门,一个发债一个直接印钞买债,财政和货币当局“左手倒右手”,既没有债权债务关系,也脱离了市场定价。

财政赤字货币化具有趋势性和“无成本”两个特点。从前文的分析可见,财政赤字货币化的本质是政府直接从中央银行拿钱,拿钱的方式可以是通过国债在一级市场融资,也可能是直接透支,并且是零利率。从字面上理解,“化”字代表的是一种长期趋势。也就是说,只有形成趋势性的财政向央行直接拿钱行为才可以被认定为财政赤字货币化。因为趋势性的变化会持续产生影响经济且形成新的规则,而偶然因为巨大外部冲击而需要采取的措施,其影响可能是一次性的。从这一点上看,货币政策对财政政策常规支持,如在二级市场买卖国债,不能与财政赤字货币化划上等号。人类历史上严格杜绝财政赤字货币化的时间并不长,之前财政赤字货币化的历史都以悲剧告终,在沉重教训和实践经验下有关国家痛定思痛,才在法律中明文规定禁止中央银行直接为政府融资。另一方面,一旦财政赤字货币化趋势形成,财政融资就基本上是“无成本”的。这是因为既然政府可以直接从中央银行拿钱,没有偿还的约束,那还有什么必要付息呢?因此,往往通过“借新还旧”、有期限债务转化成永续债、让中央银行核销等方式逃避债务偿还,最终实现“无成本”。然而,这看似无成本的操作,实际上却是以通胀或资产价格猛涨的方式让整个社会来为财政赤字货币化行为买单。

非常时期的危机应对通常需要货币政策加大力度支持财政政策。宏观经济调控政策是国家公共政策的重要组成部分,而针对于不同时期,政府采用的政策手段是不同的。理论上,在没有发生外生冲击的情况下,经济体内生的周期性变化应该以常规政策手段进行调节,其主导思想是“削峰填谷”的逆周期思维。经济上升期,紧缩财政和货币政策以防止经济过热;经济下行期,加大财政支出和投放流动性以刺激经济。而当经济体遭受较大的外部冲击,常规的逆周期政策已经不管用、经济体无法自行恢复或者自行恢复时期过于漫长时,政府就有可能突破常规政策规则、采取大力度的较为极端的手段,进行非常时期的危机应对。但是,危机应对往往容易产生扰乱原有市场规则、经济恢复后难以退出、政府行为失范和失控的道德风险等负作用。所以,各国政府在不到万不得已时都不会轻易启动危机应对。

长期以来,欧美发达国家的发展始终未能解决精英阶层占据绝大部分资源进而使得收入分配越发不公、凯恩斯主义的经济刺激政策一再加码、政客为当选许诺过高福利而导致财政赤字一再高企等问题,使得欧美等发达经济体长期运行在一个日渐削弱的财政基础上,以至于当危机再度来临时,欧美国家可以采用的政策空间和财政资源都较为有限。加之一次次的危机冲击,一步步地压缩了这些国家本已不多的政策空间,同时也耗尽了本就不富裕的财政资源。这使得欧美等发达国家即便在面对正常的经济下行周期而非危机冲击时,财政政策也到了黔驴技穷的地步,常常需要动用危机应对手段来刺激经济。在此背景下,事实上也是被逼无奈,近年来以美国为首的欧美等发达国家纷纷开始考虑财政赤字货币化。可见,正是欧美等发达国家体内固有的矛盾和一次次的危机冲击,导致其危机应对行为常态化,才使其走上了财政赤字货币化这条“不归之路”。

二、财政赤字货币化理论尚不成熟

上世纪“大萧条”时期,美国政府几乎无所作为,放任了危机持续发酵,自由主义经济理论和政策主张受到严重挑战。凯恩斯以当时的宏观背景为鉴写就《就业、利息和货币通论》一书,为凯恩斯主义奠定了基石,凯恩斯主义政策主张逐步成为世界各国宏观经济调控的主导思想。上世纪50至60年代,欧美等西方发达国家良好的经济增长情况进一步稳固了凯恩斯主义政策的影响和地位。七十年代后,爆发两次石油危机、布雷顿森林体系解体、亚洲金融危机、互联网泡沫危机、次贷危机、欧债危机、新兴市场货币危机和本次新冠疫情等多次危机冲击后,欧美等发达国家发现,财政赤字越陷越深。理论上,危机消耗财政资源,财政资源不足由赤字来补,赤字刺激经济恢复,经济好转后再弥补过去的赤字。但经济增长本就处于下行周期,同时危机频发,从上一次危机中走出来的经济可能刚刚好转,还未来得及弥补上次的赤字,就形成了“旧债还未还完又欠新债”,最后只能“借更大的新债还旧债”的恶性循环,使得经济体一再无奈地拖着越来越重的公共债务负担前行。据IMF估计,疫情过去之后,发达国家公共债务占GDP之比可能从105%提高到122%,美国财政赤字规模将达到GDP的15%,抑或更高。

在此背景下,欧美等发达经济体急需为其行为找到理论的支撑,于是现代货币理论开始走进公众的视野。现代货币理论重点讨论的是财政政策与货币政策的协调关系,该理论认为货币起源于债权债务关系,货币承担记账的职能,政府可以用创造货币的方式进行支出,财政支出先于收入;在主权货币制度不破产的情况下,可将国债发行与货币政策有条件地打通。现代货币理论强调,财政政策应该执行“功能财政”,实现经济体的充分就业。这就为财政赤字货币化提供了一定的理论基础。危机时期,政府需要权衡的是到底道德风险重要还是经济稳定重要?而在大多数场合,政府毫无疑问地会选择后者。同时,上世纪金本位制度的彻底瓦解也为政府“无限度印钞”提供了技术上的可能。纸币本位下货币政策改以通货膨胀为锚,极大地便利了货币的扩张。而巧的是,近年来发生的危机中,通货膨胀都较为稳定,已有证据表明大量流动性进入资产领域。

“功能财政+通胀稳定”使得越来越多的发达国家推崇现代货币理论。当前,全球范围的各国央行都采取宽松货币政策以应对危机,然而对于欧美等发达经济体而言,其危机可能是常态化的,这就使得美联储、欧央行、日本央行等都开始考虑无限的量化宽松政策,并已经走在了财政赤字货币化的路上。然而,现代货币理论始终没有解决“量化退出”问题。理论上退出的路径有两条,一是通过高通胀,但这会激起民众的不满;二是通过推高资产价格,而这又会进一步拉大收入分配不公,导致市场大幅震荡,可能重演次贷危机。正是基于这些考虑,主流的经济学家大都不赞成现代货币理论。总体来看,财政赤字货币化的理论基础并不成熟。

三、当前中国财政赤字货币化并无必要

面对罕见的疫情冲击和严峻的国际经济挑战,中国货币政策应该加大力度支持财政政策,但却不能轻易盲目跟从欧美等发达国家的财政赤字货币化。

目前日渐明朗的是疫情后中国经济恢复的确定性较大。政策制定有其前提条件,而最大的前提条件是对宏观经济形势的把握。如前文所述,只有在危机迫不得已时刻才可以动用极端的政策手段进行“抢救”。一季度受新冠疫情影响,我国GDP增速为-6.8%,为改革开放以来单季最低。市场对新冠疫情的冲击的预期也由最初的与非典时期相比较,调整为超过2008年次贷危机的冲击,足以说明疫情造成损失的严重性。然而,从3月和4月的各项经济数据强劲复苏的情况来看,经济韧性已经开始显现,走出疫情影响的确定性逐步增加。4月17日中央政治局在分析研究当前经济形势,部署当前经济工作的会议上指出“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响”“积极的财政政策要更加积极有为”“稳健的货币政策要更加灵活适度”,这些表述都未提及要采用非常规手段应对,表明即使疫情对中国经济已经造成了严重的影响,但依然在常规政策可以应对的范围内。五月中旬,我国疫情已经基本走入尾声,经济重启状况较好。4月末,97.5%的工业企业已经复工复产;5月,全国大多数地区都已经宣布了复学通知。从短中期来看,似乎没有必要紧急启用大力度的危机应对的货币政策来支持财政政策,更何况推行财政赤字货币化。

通常,推行财政赤字货币化有两个暗含的前提,一是财政资源存量不足以应对未来一段时间的财政支出,二是财政融资遇到困难。综合考虑当前我国的财政政策空间和财政资源状况,很明显,这两个条件都不具备。一方面,中国财政的举债空间依然不小,政府债务率和一般预算赤字率都低于世界平均水平。中国政府债务率水平不足60%,长期以来执行3%的年度一般预算赤字率。财政负债的基本情况使得我国在面对疫情冲击时有足够的应对空间,也给予了财政后续融资以足够的信用。另一方面,不同于欧美等发达国家,从拥有的资产看,中国政府是世界上“最富有的政府”之一。除了拥有大量的土地资源外,中央和地方各级政府持有大量企业和金融机构的国有股份,未来随着进一步推行混合所有制改革,在一些关键领域和企业中保持国有控股的前提下,逐步降低国有持股比例,在提升企业经营效率的同时可以为未来财政带来可观的资金来源。当下还可以进一步盘活政府存款类资金的使用,截止到今年2月,央行国库中的财政存款、商业银行存款中国库定存以及机关团体存款合计为33.9万亿,且还在不断增加。这说明财政类存款资金的使用效率不高,如适度加以盘活,则可以在短期内为财政政策提供可观的财务资源。

现代货币理论支持财政赤字货币化的一个重要前提条件是市场处于流动性陷阱中和市场利率为零。在这种情况下,货币政策传导无效且几乎没有进一步刺激经济的政策空间。而从当前我国货币政策传导的实践来看,尽管银行体系还存在一些问题,但整个政策传导基本是正常的且效率正在改善,例如改进LPR报价机制,通过多次调降MLF利率切实引导了一般贷款平均利率下行。而货币政策也存在较大的空间,当前大型存款类金融机构的存款准备金率为12.5%,中小型存款类金融机构为9.5%,银行业的综合加权存款准备金率约为10.4%。我国存款准备金率每普降一个百分点,约可投放长期资金约2万亿。这意味着存款准备金率下调对于经济的刺激力度较大,也有助于以较大力度支持财政融资。同时我国的利率水平也远未接近于零,当前我国一年期存款利率为1.5%,三年期为2.75%;一年期贷款LPR报价为3.85%,五年期及以上贷款利率为4.65%,且没有出现流动性陷阱迹象。由此看来,推行财政赤字货币化的货币政策无效这一条件也不成立。

当前我国债券市场经济运行状态良好,规则并未受到破坏。这里所谓的破坏指的是国债市场的供求关系出现重大扭曲,供给远远高于需求,导致国债利率走高,财政融资成本高企,财政无法通过正常渠道发行国债,而这一点正是现代货币理论所强调的理论适用前提之一。疫情之前,我国债券市场一直对利率债“钟爱有加”。当我国经济增速进入换挡期,下行压力凸显,国债受到青睐。疫情发生后,各种不确定性因素增多,资金的风险偏好明显下降,这使得债券市场对国债的投资需求进一步加大。如果再考虑到我国疫情进入尾声而全球疫情肆虐、中外国债收益率利差将维持一段不短的时间和中国金融开放的脚步不断加快,未来国际资本对国债的需求可能也会显著上升。综合考虑上述因素,基本可以判断我国当前不存在国债市场无需求的可能,那又为什么要用财政赤字货币化这种极端手段呢?相反,如果推行财政赤字货币化,中央银行直接在一级市场购买国债、发行零利率国债,反而会破坏债券市场的利率定价机制,使得整个市场的利率中枢受到破坏,价格信号出现紊乱。

既然中国经济走出疫情确定性明显、现有的财政政策空间和资源都较为充足、货币传导通畅且尚有政策空间、债券市场依然稳健有效,那么我国有什么必要推行财政赤字货币化呢?

四、清醒认识财政赤字货币化的危害性

上述分析主要是在讨论财政赤字货币化的必要性及其对经济产生的影响。当前中国不但没有推行财政赤字货币化的必要,同时还需要清醒地认识到财政赤字货币化的危害性。

长期以来,我国货币政策本就有支持财政融资的功能,其采用的方式是以市场主体购买国债,而央行对市场主体释放流动性;通过政策工具引导市场利率下行,降低财政融资成本;直接进入国债二级市场,通过买卖调节国债市场。这一做法使财政赤字融资加上一个市场机制的约束,这个约束是由金融历史上多年累积的经验和教训转化而来,其意义深刻。我国《中国人民银行法》第二十九条明确规定,央行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他地方政府债券。第三十条规定;“中国人民银行不得向地方政府、各级政府提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”如果推行财政赤字货币化,暂且不论法律层面是否可以通过,仅就中央银行的法定货币信用而言,不通过市场主体而进行“左右手互倒”凭空创造货币信用的行为,就足以让市场主体对于法定货币失去信心,信用更是无从谈起,以及由此引发央行的各项货币政策、货币工具和预期管理的失灵。可见,财政赤字货币化会严重伤害货币政策的独立性和功能。

财政赤字货币化可能对经济系统造成严重的衍生危害。在有效需求严重不足和财政支出效率较高的情况下,财政赤字货币化对于缓冲危机冲击和重启经济可能会有一定的效果。然而,口子一旦开启就会为为所欲为开方便之门;赤字规模就会不断扩张,“借新还旧”的螺旋式循环会一再上演。由此产生的危害并不只是政府行为的一般意义上的失范,更是政府刺激经济行为的失控。扩张的赤字最终又会转化为货币流动性进入到社会,其出口或是通货膨胀或是资产价格猛涨,从而损害经济稳定运行的基础。从历史上多次恶性的通货膨胀事件的起因来看,无不是由政府利用货币为财政融资,初期纪律失范,后期行为失控所造成的。近年来,恶性通货膨胀爆发的事件似乎减少,但资产价格猛涨,导致收入分配不平问题进一步发展,经济风险有可能转化为社会风险,对经济体造成严重的衍生危害。

财政赤字货币化对市场化经济体制构建是一种倒退行为。在很长一段时间内,我国财政预算软约束都广受各界诟病。因为在财政预算软约束下,资源使用效率低,存在大量的重复建设,且政府挤占社会资源情况严重。同时,预算软约束支撑了各种金融产品的“刚性兑付”,又使得整个金融系统的风险定价体系迟迟得不到发展。经过多年的行政治理和财政规范,特别是中央下决心打破“刚性兑付”后,预算软约束问题才得到明显改善。如果推行财政赤字货币化,相当于中央政府开始重走预算软约束的路,这将会出现比预算软约束更糟的状态,与市场配置资源和经济高质量发展的目标南辕北辙。

在现阶段人民币发行之锚需要进一步完善的情况下,如果推行财政赤字货币化,这意味着人民币的发行纪律受损。随着我国金融开放脚步不断加快,稳定人民币汇率的挑战将加大。人民币尚不是主要的国际货币,无法像美元、欧元一样利用其国际货币地位。财政赤字货币化必然削弱和损害人民币的信用基础,只会让投资者降低对人民币的信心,带来人民币贬值压力与资本外流相互加强、抑制人民币国际化进程的可能性。

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