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实现内循环的关键是提高政府投资有效性

2020-09-27 08:16:31     
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丨中国金融四十人论坛刘尚希:

“目前政府投资有效性的评判缺乏清晰导向。”9月12日,在中国金融四十人曲江论坛上,CF40成员、中国财政科学研究院院长刘尚希发表主题演讲时说。

他指出,在“双循环”新发展格局中,外循环是手段,内循环是目的。在通过内循环提高人民生活水平,提升我国可持续发展的能力的过程中,投资具有关键性作用。但目前,政府投资到底以何为导向?这一点还是模糊的。

到底应如何判断政府投资的有效性,刘尚希认为主要有四个视角:一是经济视角,政府投资要最大限度地发挥投资的乘数效应;二是社会视角,其社会目标应当在于促进社会公平;三是生态视角,政府投资应当具有生态价值;四是空间视角,政府投资应有助于优化空间布局、提升空间价值。

他认为,综合起来讲,政府投资应以公共价值为导向。政府投资落到项目上,所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果将政府投资的经济社会价值进一步延伸,那就是“人的价值”。

刘尚希指出,要让政府投资真正有效,还应做到两个结合:一是要把政府投资和公共消费有机结合起来,二是要把政府投资和人的城镇化有机结合起来。

*下文为刘尚希在中国金融四十人曲江论坛上发表的演讲全文,经作者审核。

政府投资有效性的评判缺乏清晰导向

“双循环”新发展格局中,外循环和内循环其实是手段和目的的关系,外循环是手段,内循环是目的。“双循环”新发展格局通过内循环提高人民生活水平,提升我国可持续发展的能力。

从这个角度看,很重要的一个方面就是投资。在可持续发展的过程中,投资具有关键性作用,而消费具有基础性作用。投资分为政府投资和市场投资。判断市场投资是否发挥作用的标准只有一条:投资形成资本,资本带来回报,回报越高,投资效果越好。但判断政府投资是否发挥作用的标准也是这条吗?显然不是。政府投资是公共投资,单纯遵循这一标准去考虑问题有违政府投资公共性的本意,政府投资应该在其他更广阔的方面考虑问题。

从现实来看,政府投资区别于市场投资,这一点大家是有共识的。但是政府投资到底以何为导向?这一点还是模糊的。换言之,大家都说“资金跟着项目走”,那项目跟着什么走?这个问题还没有一个清晰的回答。

这种情况下,有时项目本身就变成了投资的目的,也就是铺摊子成了目的本身,政府投资就变成了“上项目”。是不是只要把资金投入项目,投资就真正落地、真正有效了?不一定。目前的实际工作已经暴露了不少问题,其中一个问题就是项目储备不够,资金就趴在账上。在当前形势下,我们要求资金尽早投入项目,地方政府债券尽早发行,资金及时使用,更好地发挥效果,但由于项目储备不够,造成了资金淤积。很显然,如果没有达到预定的政策目标,就谈不上投资的有效性。

另外,即使把资金落到了项目上,是不是这些项目就真的有效呢?这也需要进一步研究。通过调研发现,有的投资及时落到了项目上,项目也建成了,但项目的功能并没有真正发挥出来,这样的例子是很多的。比如,有的村修了一条路,几年以后村子空了,这条路没有人走了,实际上处于闲置状态;有的建了养老院,建造完以后几年时间都被空置;还有的村建立了图书室,但并没有人去看书看报纸,订的报纸到了每年年底变成废纸,被当作废品卖掉了。这种投资的效果是很差的,有的甚至没有效果。当然,还有很多其他的大投资,例如社会基础设施投资,城市公共设施投资等,这些投资分布于不同的领域,重复建设、利用率低,甚至过几年被拆除,这样的现象也不少见。

应从四个视角判断政府投资的有效性

当政府准备投资时,如何判断其有效性?我认为应主要从以下四个视角来判断。

一是经济视角。从宏观上看,政府投资就是要最大限度地发挥投资的乘数效应。若乘数效应较低,则说明政府投资的有效性不高。我们通过一些模型分析发现,近几年来我国政府投资的边际效应正在下降,乘数效应跟过去相比也在不断下降。这说明通过政府投资来带动经济增长、实现稳增长目标的作用处于递减状态。从这个意义上讲,政府投资的有效性与预期目标相比还是有差距的。

二是社会视角。除了考虑经济增长目标之外,作为公共投资,政府投资还应考虑社会目标,也就是社会价值。政府投资的社会目标应当在于促进社会公平。政府投资怎么促进社会公平?有观点认为,目前我国应该改善的最大短板,就是要让近3亿仍处于漂泊状态的农民工在城市里面扎根落户,这就涉及到政府提供公共服务的问题。政府提供公共服务就要有公共设施,比如说想要解决农民工子女的上学问题就要有更多校舍,解决农民工看病问题就得有更多医院等等。也就是说,在人口自由流动的条件下,就要让公共服务和公共投资跟着人走,人到哪,公共服务到哪,公共投资也到哪,这样才能实现人和公共服务的有机结合,才能促进社会公平,才能发挥政府投资的社会价值。

三是生态视角。很多政府投资用于生态环保项目,有利于改善环境。其实,所有的政府投资应当具有生态价值,这是不言而喻的。有的项目虽然通过了环评,但未必有生态环境价值。

四是空间视角。我们可以通过政府投资,促进空间布局的优化和要素的聚集,比如道路连通,促进城镇化、城市群和都市圈的发展。以修路为例,在目前的投融资体制下,很多项目由中央做规划,然后要求各级政府去实施,但在实际修路的过程中,一些能力强的地区能够完成任务,而能力弱的、没钱的地区却迟迟修不起来,那么这一条路就难以打通。此外,有些时候各个地区之间出于各自利益的考虑,导致出现了并不少见的“断头路”——一条路只在区域的边界上只差了几公里,但就是不通。这些“断头路”耗费了大量投资,只因为差了几公里,就无法发挥出一条路的完整功能。从空间视角来看,这条路的价值就大大降低了。这样来看,政府投资的空间视角,在于如何优化空间布局、提升空间价值。

农民工问题,实际上也涉及到空间的移动、产业的集聚、人口的集聚,这也是一个空间布局问题。在这个意义上讲,政府投资怎么优化空间布局、提升空间价值,是关系到城乡区域之间协调发展的一个重要维度。现在的区域发展,已经明确以中心城市、都市圈、城市群为主要的空间形态,这就意味着我们无需再去讨论大城市小城镇哪个优先的问题,应当说中央已经将这一问题定了调。我们国家的经济社会主要空间形态,应当是以中心城市、都市圈和城市群为主要的形态。人口毫无疑问是要集聚的,要素也是要集聚的,产业也是要集聚的,只有集聚了,才能更有效,才能提高我们国家的潜在增长率和全要素生产率,国内大循环才能畅通起来。

从这些方面来讲,判断政府投资的有效性,不是只有一个维度,而是多维度的综合。判断政府投资这种多维度的综合,就形成了一个公共价值导向。综合起来讲,政府投资落到项目上,所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果没有经济社会价值的评估,那么这些投资和项目很可能最终演变为“为了上项目而上项目”“为了铺摊子而铺摊子”,政府投资的有效性就会大打折扣。

以公共价值为导向

建立政府投资项目评估框架

如果将政府投资的经济社会价值进一步延伸的话,其应当是人的价值,就是围绕“人”来做文章,这就需要把中央一再强调的“人民至上”、“以人民为中心”等新的发展理念落实到政府投资当中去。目前来看,这种“发展依靠人民,发展为了人民”的理念没能很好地转化成政府投资的一些准则或公共价值导向,这是我们需要加强的。

所谓人的价值,就意味着政府投资要促进人的能力的提升、促进人的流动、促进人的公平、促进人的健康。总之,政府投资应以公共价值为导向,最终目的就是提升人的价值。只有回到这一点上来,我们才能真正清楚政府投资的评价标准,要不然政府投资可能会被各个部门的具体评价标准所左右,最终导致政府投资项目在各个领域的评价、排序上就很难说得清楚,也可能导致政府在建立项目库时面临困难。项目要入库,就需要对其进行评价,怎么样进行评价?我觉得就是公共价值导向,而不是说完成多少个项目就万事大吉了。在实际工作当中,多多少少还存在着以项目本身作为目标的情况,“上项目”本身似乎就是为了投资落地。我觉得这是远远不够的,并未真正达到政府投资的有效性目的。

由此,应当对政府投资的项目建立一种公共价值导向的评估框架,对这些不同维度的价值进行综合,然后进行统一度量,最终将项目纳入项目库,体现到规划当中去。只有这样,才能使得政府投资变得真正有效。此外,想要真正做到这一点,还应做到两个结合。

一是要把政府投资和公共消费有机结合起来,不能就投资谈投资、就消费谈消费。作为公共投资,政府投资应该促进公共消费,通过公共消费促进人力资本的平等积累,以此缩小阶层之间的能力鸿沟。我认为这是最有助于形成国内大循环的一个方面。如果政府投资不能把投资和消费结合起来,从长期来看,这种能力鸿沟可能导致贫富差距加大,进而致使内需收缩,那么以国内大循环为主体的双循环新发展格局就很难真正建立起来。所以,从这个角度来讲,政府投资要和公共消费有机结合,不能把二者搞成两张皮。就投资谈投资、就消费谈消费,这样的分开讨论是缺乏整体观的。

二是要把政府投资和人的城镇化有机结合起来。中国发展到当前阶段,应当以城镇化作为平台,来推动后工业化、数字化的发展。过去是工业化带动了城市化,现在应当以城市化推动后工业化、数字化。但需注意,城镇化应当是人的城镇化,所有的政府投资要和人的城镇化结合起来。

城镇化包括大中小城市,实际上都应围绕人的集聚来考虑问题,而不是把人固定在各个地域。换言之,我们不能静态思考问题,而应以动态的观念来考虑城镇化。城镇化的过程既是一个经济过程,也是一个社会过程;既是劳动力流动的过程,也是家庭迁徙的过程。在这个过程之中,我们要改变一些传统的体制、观念,尤其是按照静态地域去做规划的观念。长期以来,我们习惯于假设人口不流动的静态来思考问题,习惯于以地域作为维度去设计体制和制定政策,而不是基于人的流动这个角度来考虑问题。基于此,政府投资要和人的城镇化有机结合起来,这对提升政府投资有效性,促进内循环非常重要。

(本文作者介绍:中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库,定位为“平台+实体”新型智库,专注于经济金融领域的政策研究。)

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