文/罗志恒(粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员)

事件

2021年6月4日，财政部官网发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。通知将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入(以下简称四项政府非税收入)，全部划转给税务部门负责征收。

风险提示：房地产市场波动

01

如何认识土地出让收入等四项非税收入由税务征收？

1、此次调整的是征收机构，而非土地出让收入的归属权，土地收入归属权仍在地方，并未实质性触动地方利益。

只是从自然资源部征收土地出让收入转由税务部门，与之前社保改由税务是一个逻辑，都是落实2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》)。即“(十一)改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。”

文件只提及征管事宜，并没有实质性触动地方利益，土地出让收入的归属权还是地方，土地财政仍然存在，并没有出现所谓的“别了，土地财政”。事实上，这是逐步实现统一征管、统筹财政资源的重要方式，在当前财政资源紧平衡下尤其重要。如果涉及收入归属权的变化，那则是中央和地方关系的重大重塑，此次并未涉及。

2、土地出让收入等非税收入由税务部门征收的意义

一是提高征管效率，税务部门的强制性比其他行政主管部门强。

二是规范性强，避免地方政府先征后返给企业等行为，因为国地税机构合并后，税务主要是垂直管理，不受同级政府辖制，实质上强化中央集权，更清楚地掌握地方财政实力的底数。

三是打通各部门的信息孤岛，统一由于税务、财政掌握，并经央行的国库体系经办，任何一笔收入和支出都通过国库进行。

四是总体上有利于提高财政资源的统筹能力。

3、对地方政府和财政收入的影响

总体影响不大，但是会有以下冲击：

1)地方政府土地出让的灵活性相对下降，原本可以根据一般公共预算收支节奏平滑土地出让金入库时间。

2)地方政府以土地作为政策工具的不规范现象会减少。

从不规范到规范是有阵痛的，总有部分群体利益受损，但是从大局上和长远看，这有利于优化政府与市场的关系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

对于部分地区利益受损，要匹配相应的制度，比如社保改由税务来征，一部分以前不规范的小微企业负担加重，在社保征收面扩大的同时可以配套降低社保费率、划转国资。比如土地出让改由税务来征收后，中央和省级政府要通过转移支付、调库解决阶段性的财政收支节奏不匹配问题。

4、对城投的影响

以前有些城投公司做一级土地开发从中获利，更规范透明后，确实会受到部分冲击，但这种冲击和阵痛是从不规范走向规范必经过程，有利于防范风险，比风险积累较大时再处理的宏观风险小。同时，我们也要认识到，土地集中出让以及出让收入改由税务部门征收，可能会出现一般公共预算收入、土地出让收入入库的时间节奏不协调的情况，导致地方政府可能阶段性出现资源统筹能力下降的问题，间接影响城投的偿债和市场信用等。对于这种影响，要通过城投转型化解隐性债务的方式避免，通过展期、降低债务付息等方式解决。

5、对房地产市场的影响

影响很小。主要是因为房地产市场运行主要取决于土地供应量、货币金融条件和市场需求三大要素，而土地出让收入改由税务征收并不会根本上改变土地供给数量，地方政府仍依赖土地出让收入，仍会根据当地土地资源和财力情况供应土地。

02

当前各地土地财政依赖度如何？

1、近年来土地出让收入持续上升，占GDP的比重快速上升

随着房地产市场快速发展，我国土地出让收入快速上升。2009年土地出让收入规模为1.4万亿，相当于GDP的4.1%，2020年达到8.4万亿元，相当于GDP的8.3%，占比较十年前提高1倍多。

近年来我国减税降费取得较大成绩，一般公共预算收入/GDP快速下滑，但是土地出让收入快速上升使得广义宏观税负下滑速度较缓，一定程度上对冲了企业的获得感。

2、浙江、江苏和广东省的政府性基金收入位居全国前列，浙江、湖北和重庆等省市对土地出让金收入依赖度高。

2019年地方政府性基金收入为80476亿元，其中土地出让金收入为72517亿元，占比90.1%。

从分省政府性基金收入看，浙江(10608亿元)、江苏(9250亿元)、山东(6743亿元)、广东(6112亿元)和四川(4181亿元)政府性基金收入居于前列，排名前5的省份的政府性基金收入占比为45.8%；青海(245亿元)、宁夏(118亿元)和西藏(75亿元)政府性基金收入较少。

从2019年土地出让数据看，江苏(8564亿元)、浙江(8260亿元)、山东(6086亿元)和广东(5529亿元)仍居前列。从对土地出让金收入的依赖度看，浙江、安徽、江苏、山东、江西等省份的财政高度依赖于土地出让金收入，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值分别为1.17倍、0.98倍、0.97倍、0.93和0.92倍；广东、北京、上海等地对土地出让金收入依赖度相对偏低，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值分别为0.44倍、0.35倍和0.31倍。

3、地方政府对中央转移支付和土地出让收入依赖度高，其中东部一般公共预算收入和土地出让收入占比高，西部依赖中央对地方转移支付及税收返还。

地方政府的可用财力除地方一般公共预算收入外，中央对地方的转移支付及税收返还、政府性基金收入(以土地出让收入为主)是另外两大主要来源。由于2020年中央对各省份的转移支付具体数据发布时间较晚，以2019年决算数据为例。

在地方综合财力的三大部分构成中，东部经济发达、土地市场活跃，一般公共预算收入、土地出让金收入占比较高；西部和东北地区一般公共预算收入占比偏低，自身财政能力较弱，依赖中央转移支付及税收返还。其中，西藏、青海、甘肃、黑龙江一般公共预算收入占比分别为9.8%、14.9%、21%和25.5%，中央转移支付占比分别为86.9%、72.1%、66.2%、66.9%；此外，宁夏、新疆、吉林、云南的中央转移支付占比均超过50%，分别为62.6%、60.6%、56.4%和51.1%。东部地区对中央转移支付依赖较少，除一般公共预算收入占比相对较高外，政府性基金收入(土地出让收入)占比较高，如浙江57%、江苏47.1%、山东42.2%、福建36.9%、重庆36.1%。

03

土地财政源于何处？

目前众多研究认为土地财政源于分税制，认为分税制改革导致地方收入占比低、支出占比高，认为这种缺口迫使地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式融资。我们认为，土地财政的根源在于以GDP为核心的政绩考核机制，而非分税制，分税制只是逻辑链条的一个环节。对分税制引发土地财政的认知容易否定分税制的重大历史功绩。1994年的分税制的意义重大：

一是解决了当时“两个比重下降”的问题，提高了财政收入占GDP比重、中央财政占财政收入比重，维护了中央权威，提高了中央宏观调控能力；

二是统一了税制，企业不再按行政隶属关系纳税，按照不同税种性质纳税，有利于公平竞争，统一了市场，瓦解了诸侯经济；

三是实施财政联邦主义，明确了地方的利益主体地位，划分中央和地方税收，调动了地方政府发展经济的积极性。

1、分税制确实导致财政收入初次分配中地方占比低、支出占比高，但是经过转移支付的二次分配后地方占比大幅上升，而中央通过掌控一定财政资源加强宏观调控实现区域均衡是必要的。

2019年全国财政收入190390亿元，中央财政收入89309亿元，占全国比重46.9%，地方财政收入101081亿元，占比53.1%；但是全国支出238858亿元，中央支出35115亿元，占比14.7%，地方支出203743亿元，占比85.3%。为保证中央的宏观调控能力以及各地基本公共服务均等化，中央掌握较多的财力并向各地转移支付。转移支付及税收返还为74360亿元，占全国收入的比重为39.1%，相当于地方收入的73.6%，即转移支付后，中央、地方实际可支配收入分别为14950和175440亿元，占全国比重分别为7.9%和92.1%。

在经过这个分配过程后，中央政府的实际可支配收入与支出比为42.6%，仍有57.4%的支出需要发行国债、调入资金和使用历年结转结余弥补。但即使有中央的转移支付，地方可支配收入仍难以满足地方支出需要，两者之比为86.1%，仍有13.9%需要发行地方政府一般债券等弥补。由此可见，中央的缺口占比高于地方缺口比重。

从2019年决算数看，获得转移支付和税收返还较多的省份有四川(5118亿)、河南(4491)、云南(3828)、湖南(3656)、湖北(3368)、河北(3354)、黑龙江(3311)、安徽(3284)、新疆(3240)等。

2、土地财政的实现依赖于房地产市场化改革，分税制和住房市场化改革都只是促成因素之一。

1988年，深圳颁布《深圳经济特区住房制度改革方案》，在全国率先发起住房制度改革，提出“补贴提租、鼓励买房”，住房分配货币化进程由此开启，积极推动了我国房地产市场的形成。

1998年3月，时任国务院总理朱镕基在答记者问时指出，“东南亚当前的金融危机使中国面临着严峻的挑战，我们必须确保今年中国经济发展速度达到8%”“住房的建设将要成为中国经济新的增长点，但是我们必须把现行的福利分房政策改为货币化、商品化的住房政策”“我们准备今年下半年出台新的政策，停止福利分房，住房分配一律改为商品化”。

1998年7月，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出的各项政策包括提薪降息鼓励消费、完善住房供应体系、开展住房抵押贷款、放开住房二级市场、支持住房企业发展等核心内容，将我国住房建设与分配推向商品化与市场化。

如果没有房地产的市场化改革，也就不会有土地财政。

3、政绩考核机制才是问题的关键，激励机制决定行为，引发了地方政府隐性债务和土地财政等连锁反应；如果没有分税制，只要存在GDP考核，仍会产生资金饥渴和不足。

激励机制决定行为，地方政府行为取决于考核机制。我国长期实施的GDP目标考核机制，有利于调动地方政府发展经济的积极性，但是也带来了环境破坏、债务高企等一系列问题。即使没有分税制，GDP考核仍会导致地方政府的投资饥渴和资金饥渴。收支不足是相对的，不是绝对的，再大的收入在无限膨胀的支出需求前都是不足的，而支出规模取决于政府职能和地方政府的目标函数。

04

如何看待土地财政在历史上的表现？

土地财政有功有过，不可妖魔化，也不可过度夸大，应理性、客观认识。

1、土地财政有功。

一是土地出让收入为地方政府提供了大量财政收入来源，调入一般公共预算比重的提高缓解了一般公共预算压力。政府预算收入包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，其中土地出让收入属于政府性基金预算。

二是土地出让收入有力地推动了城镇化进程。

三是土地财政形成了大量的基础设施建设，不仅通过基建投资直接带动了经济发展，而且带动了农民工就业，同时形成了基础设施建设有力地降低了生产性成本。

四是推动了房地产快速发展。

2、土地财政有过。

一是部分地区的高地价推动了高房价。

二是以土地抵押、注资城投公司，间接推动了融资平台和政府债务。

三是在土地财政快速发展过程中，出现了破坏耕地的行为。

四是在征地过程中因简单粗暴执行和补偿问题引发了部分社会问题。

五是土地资源是有限的资源，当土地资源出让到一定程度，引发出可持续性的问题。

3、巨额的土地出让收入中大部分用于拆迁补偿、土地整理等用途，实际可支配财力占总额比重不大。

土地出让收入的中约52%用于征地和拆迁补偿，约23%用于土地整理支出，约11%用于城市建设支出，约1%用于农村基础设施建设，实际可完全可支配的财力占比不大。

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未来土地财政该怎么办？

随着房地产市场快速发展以及土地出让面积和收入快速上升，土地财政的潜力在逐步透支。更重要的是，第七次人口普查数据显示我国老龄化率已上升至13.5%(65岁以上人口占比)，生育率下滑，少子化突出，劳动年龄人口占比为68.55%，较十年前下降近6个百分点。劳动年龄人口既是生产要素，又是房地产市场的需求来源，无论是占比还是绝对数量下降均意味着房地产的需求下降，房地产市场下行态势即将开启。因此，无论是土地供给还是需求都将呈现下降趋势，直接影响未来土地财政的可持续性。

因此，未来构建地方稳定的财政来源极为重要。营改增后，地方税体系缺乏抓手，在此背景下，房地产税开征是大势所趋，可发挥三重作用：筹集财政收入，对冲未来土地财政收入下行；调节财富分配不均；构建地方税体系。

房地产税和土地出让收入是本质不同的收入来源，房地产税的体量短期内难以取代土地财政。房地产税属于财产税，属于政府凭借政治权力的征税，而土地出让收入属于政府凭借所有权的收入，属于收取地租性质。但是，对于市场主体而言，都是成本和负担，因此真正开征房地产税前有必要整合房地产相关的系列税收，即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等，同时厘清土地出让收入和房地产税的关系。