城镇职工养老保险的费基、费率、参保覆盖率以及参保人待遇项目、待遇参数在单一省份内的各地市都不尽相同，更不必说在省际之间，这成为流动人口社会保障遭遇的难题。

实现基本养老保险全国统筹的呼声由来已久，在人口迁徙的背景之下，这一制度规划的重要性愈发显著。

根据第七次全国人口普查(下称“七普”)数据，我国现有流动人口3.76亿，较2010年增加1.55亿人。其中跨省流动人口为1.25亿人，较2010年增加3896万人。从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，较2010年增加1.06亿人。

活跃的人口流动对养老保险的转移接续工作带来了考验。

长期以来，我国的养老保险制度呈现出“碎片化”趋势。从制度上看，流动人口被分割在新型农村社会养老保险(下称“新农保”)、城镇居民基本养老保险(下称“城居保”)以及城镇职工养老保险三大“碎片”中。而从地域上看，地区之间基本养老保险的缴费基数、缴费率以及参保人待遇也不相同。这不仅使得各地区的养老保险基金储备呈现出差异，也使参保人在跨城乡、跨统筹地区流动时可享有的权益并不均衡。

为此，国家先后制定政策，加大统筹力度。针对制度衔接，目前城居保与新农保已被合并为统一的城乡居民基本养老保险，而城镇职工养老保险与城乡居民养老保险之间转移接续的通道也已打通。

在地区衔接方面，我国在2021年初已基本实现养老保险省级统筹。而针对跨省流动人员，早在2009年，国务院办公厅便发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(下称国办发〔2009〕66号文)，对资金转移计算方法、待遇领取地等问题作出详细规定。

根据规定，统筹基金，即单位缴费部分，按12%的比例计算转移，这意味着其余4%将留在人口流出地。若参保人员在人口流入地工作(累计缴费年限)满10年，则人口流入地将补足差额，为其发放基本养老保险待遇。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受21世纪经济报道记者采访时表示，基于这一规定，从短期来看，人口流入规模越大的地区，其基本养老保险基金的可持续性就越强。但从长期来看，由于统筹基金并非全部转移到流入地，人口流入地的养老基金也将存在问题。

实现基本养老保险全国统筹已被列入“十四五”规划纲要。就受访专家的观点来看，凝聚各省共识，实现全国范围内养老金的统收统支，建立养老金统一标准信息平台，是迈向全国统筹的关键。

破除跨制度、跨区域转移衔接难点

根据七普数据，我国总体流动人口、跨省流动人口以及乡城流动人口的绝对数量均较十年前有显著提升，与流动人口相关的社保问题被摆在了日益突出的位置。

首先要面临的是在同一统筹地区内的跨制度转移衔接问题，新农保、城居保、城镇职工养老保险之间存在重重壁垒。以农民工群体为主的乡城流动人口或重复参保，但更多的则是在返回户籍所在地时采取退出城镇职工养老保险的形式提取个人账户资金。一旦退保，若其缴费年限不足15年，那么在退休后便没有资格按月领取养老金。

针对这一问题，国家率先从制度整合发力。2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施。

2021年1月，人社部在答复政协会议提案时表示，截至2015年底，全国所有县级行政区都制定了新的城乡居民养老保险制度实施意见，基本实现了制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”。目前，新农保和城居保已不涉及衔接问题。

而关于城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度衔接，2014年人社部与财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，打通了职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间转移接续的通道，并规定参保人员不得重复缴费及同时领取双份保险待遇。

中国养老金融50人论坛秘书长董克用在接受21世纪经济报道记者采访时表示，两套养老保险制度在未来仍会长期并存。其中城乡居民养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，而个人缴费只占较少比例，适应了农业生产方式的需要。在人口流动仍然活跃的背景下，更关键的是抓住城镇职工养老保险全国统筹这一“牛鼻子”。

在城镇职工养老保险基金低层次统筹(以县市级为主)的背景下，我国率先从跨省基本养老保险关系转移接续工作入手。根据国办发〔2009〕66号文规定，参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。

而对于资金转移的计算方法，文件指出，个人账户储存额将全部转移，而统筹基金(单位缴费)则按12%的总和转移。2019年4月，国务院办公厅发布《降低社会保险费率综合方案》(下称《方案》)，要求将单位缴费费率调整至16%。以此计算，有4%的单位缴费资金将留在原参保所在地。

国办发〔2009〕66号文另对参保人员待遇领取地作出详细规定。其中，基本养老保险关系在户籍所在地的，或在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。而在基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，由该地负责待遇发放。

郑秉文告诉21世纪经济报道记者，由于我国养老金采取的是现收现付的模式，将一部分单位缴费资金留在人口流出地是必要的，有利于缓解当地的养老基金支付压力。同时从短期来看，人口流入规模越大的地区，其基本养老保险基金的可持续性就越强。七普数据显示，东部地区吸纳跨省流动人口的占比达到73.54%，而西部地区占比15.06%，均高于中部地区和东北地区，这对于当下两地养老保险基金的储备来说是利好的。但从长期来看，人口流入地的养老基金也将存在问题，因为统筹基金并非16%全部转移到流入地，只是12%的单位缴费资金转入。

全国统筹势在必行

在原有低层次统筹的背景下，城镇职工养老保险的费基、费率、参保覆盖率以及参保人待遇项目、待遇参数在单一省份内的各地市都不尽相同，更不必说在省际之间，这成为流动人口社会保障遭遇的难题。

2021年初，我国已有30个省份在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，实现全省(区市)基本养老保险基金统收统支。

在夯实费基方面，《方案》指出，各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限。目前，除广东、辽宁、湖北三省根据省内各市工资水平差异，将省内划分为多片区制定不同费基之外，其余各省业已实现省域范围内的费基统一。

在统一费率方面，各省份也向单位16%+个人8%的标准积极靠拢，目前尚有广东、浙江、厦门等地的单位缴费费率低于16%。

城镇职工养老保险的省级统筹为全国统筹打下了良好基础。董克用表示，全国统筹是促进社会保障服务公平性的重要举措。为达成这一目的，关键在于凝聚地方共识，建立全国范围内的养老金统一标准信息平台，持续跟踪参保人员的缴费及待遇领取记录。“一旦实现全国统筹，转移接续就不成问题了。”董克用说。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥向记者指出，全国统筹率先要统一制度，搭建好养老金公共服务体系，明确中央、省级、地市三级政府的职责。

其中，中央政府应完善参保、缴费、调待、监督、运行、信息披露六大方面的顶层设计。具体而言，就是明确费率基准、待遇清单、调待机制、基金运行的监控规则以及按时发布信息披露报告，并且要做好与各省人口数量及其经济水平相适应的财政预算。

省级政府要做好养老金收支的监督和执行，扩大参保以及缴费人群的覆盖面，建立信用档案和养老金参保登记的账户系统。同时搭建法制监控系统，规避道德风险。

而地市政府则要做好执行工作，为参保人提供咨询、转移携带关系以及养老金发放等一系列服务。

“全国统筹的根本方向还是在于基金管理，唯有在全国范围内实现养老金的统收统支，才能称之为真正意义上的全国统筹。”郑秉文说。