ref="http://www.eeo.com.cn/" target=_blank>经济观察报　　原定6月底之前上报国务院的国家开发银行改革方案已经延后。方案准备者之一的中国人民银行研究局决定推迟制定该行商业化改革方案。不过，国开行的准备并未放松，这家政策性银行的改革最早可能于年底重新启动。

方向确定操作延后

今年初的第三次全国金融工作会议确定，国开行商业化改革和中国农业银行股份制改革是今年金融机构改革的两大重点。

国务院总理温家宝要求：“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。要按照国际标准和监管要求，全面摸清开发银行的资产质量和风险状况；建立规范的公司治理结构，成立董事会和监事会；依法严格履行银企合作协议，维护开发银行债权债务的连续性，防范各类风险。”

国开行改革的方向已经确定，但改革的实施需要具体方案的支持。按原定计划，该行的改革方案将在6月底之前上报国务院，并于年内启动股份制改革，该行甚至已经开始考虑上市议题。

但是，改革方案主要制定方之一的中央银行推迟了改革方案出台的时间表。知情人士称：“很可能今年只是形成方案，以股份制改革为标志的商业化改革明年才会启动。”

改革存不同思路

按照中央银行的思路，国开行的改革应当是政策性银行的商业化改革。知情者称，由于国开行这些年已经进行了不少商业化运营，积累了一定的商业化运作经验，按此改起来难度较小。

但国开行的出资人则认为，国开行的改革没有中间路线——或者依然是政策性银行，或者直接改制为商业银行。

原央行研究局副局长、现央行国际司副司长张涛认为，政策性银行不宜选择纯商业性银行的改革思路。张的主要理由是：随着中国经济工业化、城市化、市场化和全球化程度的提升，改革后的国开行应当服务于提高经济增长质量和效益、鼓励提高自主创新能力、支持“走出去”战略、参与国际石油、天然气、矿产品等战略性资源开发。张认为实现这一目标“需要有政府背景的金融机构，专门提供中长期信贷和其他金融服务”。

央行行长周小川被认为是政策性银行改革的主要操刀者之一。过去几年，周对政策性银行的改革有一系列论述。周从强调市场经济条件下资本充足率对企业、银行的自我约束入手，认为政策性银行要转变为更加符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的政策性金融服务的同时，提供一种长期项目融资为主的开发性金融服务，更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施“走出去”战略提供更持久的金融服务。业内认为，这一认识代表了央行对于国开行改革的思路。

银监会也高度关注国开行的改革。在银监会2007年的工作会议上，银监会主席刘明康要求，国开行等重大改革任务，要遵循审慎监管原则实施持续的风险监管，高度关注国开行转型过程中出现的新情况新问题，推进改革相关配套政策和措施尽快到位。国开行目前由银监会监管四部负责监管。银监会有关人士说，改革之后国开行作为国有控股银行，性质当和五大国有控股商业银行一样。

注资首选汇金

虽然改革可能延后，但国开行的准备并未放松。

目前，国家审计署对该行的审计正在进行。该行与国家外汇投资公司筹备组以及中央汇金公司就注资相应事宜的沟通亦正进行。据接近国开行的人士透露，汇金方面已向国开行表示，不希望外资机构参股该行。

无论改革的具体方案何时推出，补充资本金都是国开行迫在眉睫的大问题。

1994年国开行成立时的注册资本金是500亿元，这实际上是由中央财政以“一女两嫁”的方式，把国家对重点项目的经营基金拨款同时作为国开行的资本金拨付了362亿元，其余的138亿元是由国家在1997年到2003年间用国开行缴纳的税收，以税收返还的方式陆续拨付的。此后，国家一直没有对国开行注资。国开行的资本金增额均通过自身利润留存实现。到2006年末，国开行的资产总额已达23140亿元，贷款余额达20180亿元，所有者权益1580亿元，资本充足率为8.05%，其中包括发行400亿元次级债券补充附属资本。因此，2006年末国开行的核心资本充足率应该在6.4%左右。

据介绍，就资本充足率而言，国外开发性银行的资本充足率比一般商业银行高出较多，有的甚至高达20%，如韩国产业银行(KDB)2001年以来的资本充足率均在16%以上，核心资本充足率在10%以上。张涛认为，政策性银行转型之后，15%-20%的资本充足率较为理想。

根据国开行对自身发展规模的测算，“十一五”时期，国开行需要补充大量资本金。从2007年到2010年四年间，其风险加权资产将分别达到23871亿元、28979亿元、35341亿元、43422亿元。如果仅依赖自身积累，届时国开行的资本充足率将分别下降为7.43%、6.36%、5.50%和4.76%。为了维持8%的资本充足率标准，2007-2010年国开行分别需要累计补充资本金136亿元、474亿元、882亿元和1409亿元；如果按照15%的资本充足率计算，四年间分别需要累计补充资本金1800亿元、2500亿元、3300亿元和4400亿元；如果按照10%的核心资本充足率计算，四年间分别需要累计补充807亿、1318亿、1954亿和2762亿元核心资本。虽然国开行2007年的净利润达276.5亿元，资本回报率高达19.2%，但未来四年国开行的净利润尚不足补充对核心资本的要求。因此，注资将不可避免。知情人士告诉记者，中央汇金公司将是国开行首选的注资方。

除了与外汇投资公司和中央汇金公司的沟通之外，国开行正进行包括将在上海设立产品研发中心，开发新型中长期金融产品在内的其他准备。接近国开行的人士透露，国开行正在加强与各省市政府的沟通，为下一步的合作和业务奠定基础。

筹资成本

国开行商业化改革的消息已经对其筹资成本产生了直接影响。

由于不能吸收存款，国开行的资金来源主要是发行金融债券。仅2006年一年，国开行就发行金融债券6300亿元。目前，国开行金融债券存量占全国银行间市场债券存量的20%，因此，国开行的经营绩效与其发债成本密切相关。根据《国务院关于组建国家开发银行的通知》(国发[1994]22号文)，该行并不具有显性的国家信用。但长期以来，因其信用良好，该行发债成本始终控制良好。2006年，国际三大评级机构——穆迪、标普和惠誉均给予该行债券主权信用评级。

今年初，国开行拟商业化改革的消息公布，因担心发债成本提高，该行副行长高坚特别强调，国开行金融债信用不会受到该行改革的影响，政府主管部门和金融监管部门对国开行金融债发行的有关政策并没有变化，该行现有的信用评级也没有发生改变。但市场认知仍有所不同，政策性金融债券与国债的信用等级开始有所分化，直接表现为该行金融债券的利率较以往有大幅提高，导致该行筹资成本有所攀升。5月24日，财政部发行的2007年记账式(七期)7年期国债经投标确定的票面年利率为3.74%，而该行6月11日招标确定的2007年第十期5年期金融债券的年利率为4%。近日，该行资产证券化产品——2007年第一期开元信贷资产支持证券由于认购不足而延期发行。

国开行改革延后的原因是——到底是政策性银行的商业化改革；还是政策性银行，或者商业银行？目前尚存争议。