即将发布的中国铝工业产业发展政策，将是中国决心跨越重化工发展阶段的又一明确信号，但在具体实施中如何避免成为垄断的“保护伞”则是业内关心的重点

9月7日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《铝工业发

展专项规划》(下称《规划》)和《铝工业产业发展政策》(下称《政策》)。然而，两份文件通过之后的产业政策迟迟不见踪影。

记者近日从国家发改委获知，《规划》与《政策》将于10月11日正式对外发布。即将浮出的产业政策业已明确提出，铝工业作为一个高耗电产业，其发展要与国家能源状况相适应，且必须置于国家宏观调控之下。因此，今后中国将“严格准入标准，严格新上电解铝项目，限制现有企业盲目扩大产能；严格氧化铝项目建设，确保氧化铝工业有序发展”。

业内普遍认为，即将发布的铝工业产业发展政策，将是中国决心跨越以高耗能为基础的重化工发展阶段的又一明确信号。而此前推出的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》和钢铁产业政策，都已明确限制外资在这两个行业控股；钢铁行业更叫停扩张产能的步伐，规定原则上不同允许设立新的钢厂。此举与铝产业政策可谓一脉相承。

电解铝出口大门关闭

据《财经》获知的铝产业政策文本，在增量方面，对高耗能的电解铝产业及其上游铝矾土矿开采，将给予严格限制。另外，今后电解铝将由国内、国际两个市场，收缩为主要面向国内市场，以满足内需为主。

事实上，这一影响已在此前的一系列具体调控政策中显现出来。今年1月1日，国家取消电解铝出口退税，反征5%出口税，致使大部分电解铝企业压缩了出口数额。今年上半年的出口增长中，90%依靠来料加工贸易。

进而，商务部、海关总署联合发布公告，宣布从今年8月22日起，将氧化铝(含铝矿砂)和铁合金矿列入加工贸易禁止类目录，国家不再审批新的加工贸易合同；对已经发放的加工手册仍可使用。由此，电解铝出口的另一扇大门被封闭了。

有传言称，在铝产业政策出台后，发改委将考虑对电解铝出口加征20%出口税——这等于完全关闭了电解铝出口的大门。

一方面，严格控制电解铝及其原料氧化铝的新增产能；一方面，关闭电解铝出口市场，电解铝产业正面临空前的“政策严冬”。

专家分析，国家对电解铝产业施以苛政的根本原因，在于中国实际上没有发展高耗能工业的条件。自2000年以来，电解铝国际市场行情转暖，加上中国电解铝产品在国际的价格优势，吸引了一大批企业加入到电解铝行业的扩张狂潮中。

电解铝的主要成本来源于电价。在瑞士信贷第一波士顿亚洲区首席经济学家陶冬看来，中国低廉的电价和油价，为中国高耗能工业创造了发展的平台；但低价建立在一个扭曲的定价机制上，没有反映中国能源的真实状况。具体到铝产业，中国铝矾土矿储量并不丰富，据目前测算，只能维持13年的开采。

在这种情况下，国家对高耗能、高污染的重工业产业由鼓励转向限制是一种必然。改革开放初期，钢铁、铝等作为基本原材料，与GDP的增长直接挂钩。但近年来能源供应持续紧张以及环境恶化，使决策者逐渐考虑跨越重工业发展阶段，寻求节约环保型的发展路线。

业界普遍对限制铝产业增量的产业政策表示理解，但也存在着各种担忧。

有业内人士对铝产业政策的效力表示忧虑。在国务院原则通过《规划》与《政策》后不久，9月26日，中铝山西80万吨氧化铝扩建工程和山西华泽铝电有限公司28万吨电解铝、2×300MW发电机组项目正式投产。该人士认为，此时投产电解铝项目难以理解，这势必加重氧化铝供应紧张，且有悖于产业政策精神。

还有一些电解铝企业认为“铝产业政策存在滞后性”。由于缺电时期上马的电厂大多将在2006年以后投产，届时，西部地区甚至有可能再现电能过剩局面。届时，为了充分利用已经形成的电能，发展有出口优势的电解铝和其他高耗能产业，又可能变成市场需要。

行业布局牵动神经

按照程序，国务院对《规划》与《政策》已原则性通过，正式公布前还要经发改委核定，但不会有大变动。

文件发布在即，参与政策制定的商务部、发改委及有色金属工业协会的主管人士均守口如瓶。

一位接近政策制定者的人士向《财经》透露，“在国家一系列宏观调控政策背景下，酝酿了两年之久的铝产业政策的主要内容，其实并无神秘可言。之所以在正式发布前如此谨慎，主要是因为其中涉及产业布局的内容，明确指明哪些地区，适合发展氧化铝和电解铝产业。发改委显然不希望那些没有被列入的地区在这段时间试图影响政策发布。”

根据新产业政策精神，电解铝将向水电和煤电资源丰富的西部地区转移，逐步关闭东部电力供应短缺、发电成本昂贵地区的生产能力。在《财经》拿到的一份《铝工业产业发展政策》草稿中，第四章“产业布局政策”明确指出，“发挥山西晋南地区、河南豫北地区以及广西、贵州的铝土矿资源和能源优势，加快基地内现有铝基地建设，形成氧化铝-电-电解铝产业链，提高竞争力。”

“这是铝产业政策中最‘微观’的一条。”上述人士称，这也是目前最牵动企业敏感神经的一条。“其它电解铝企业比较关注的出口征税、氧化铝进口税调节以及重要工业品登记证(简称重工证)制度等细节问题，并没有写入《政策》中。”

铝产业政策发布前的一系列“宏观调控”，已使电解铝产业面临全行业亏损，其中新加入的民营企业更是重灾区。国家关闭电解铝出口市场，但同时并没有完全放开五矿、中铝对进口氧化铝市场的垄断，氧化铝价格高企，这直接导致一批中小型电解铝企业停产。

至今年2月底，中国130多家电解铝企业中，已有34家完全停产。另据业内人士估计，年产5万吨以下的小企业将会被淘汰出局。这类企业全国有50多家，以民营企业为主。目前，东北地区只有抚顺铝厂一家电解铝企业还在苦苦支撑，其他均已停产。

按照铝产业政策布局的规划，目前，国内六家电解铝上市公司以及河南神火等大型电解铝企业，均位于适合电解铝发展的地区。东部地区仅有山东鲁能、中铝山东铝业、山东华信等几家企业具有一定规模。

产业政策中明确指出，将逐步关闭东部电力供应短缺、发电成本昂贵地区的生产能力，但业界普遍认为，位于东部的电解铝大企业因关乎地方财政和就业等敏感问题，不会受到这一政策影响。

山东华信为应对产业政策的威胁，直接从东南亚进口铝矾土矿，生产氧化铝。解决了原料问题，成功突围。

业内比较认同的观点是，产业政策对产业布局的描述，主要会在限制增量上发挥主导作用。东部地区将很难再增加新的电解铝项目，但在现有存量方面，仍将遵循规模和产能为洗牌原则，不会突出地域性因素。

进口垄断何时打破

与国家限制出口政策相对应，引起业内关注的铝产业政策的又一焦点是，首次明确鼓励国内电解铝企业进口氧化铝，鼓励高耗能企业进口国外能源，到国外办厂。

这一政策也是国内大多数电解铝企业及中国有色金属工业协会多次呼吁的。但是，产业政策并未对目前的氧化铝进口政策提出实质性调整。而在业内看来，现有的氧化铝进口税制及重要工业品进口管理证制度都与这一政策的原则相悖。

目前，国内大多数重工业品原材料进口零关税，氧化铝却始终维持8%进口关税。另一方面，2001年起实施的重要工业品进口管理证(简称重工证)制度，规定只有中国铝业、五矿集团及另外六家电解铝企业(行业称“6+2”)拥有一般贸易进口资格。中铝与五矿实际垄断了氧化铝进口贸易。

今年8月，国家关闭了氧化铝来料加工的大门，将拥有一般贸易进口资格的企业增加到20家，其直接用意显然是为某些以来料加工为主的大企业开辟另外的生存之门。尽管如此，重工证制度仍极大限制了电解铝企业自主进口氧化铝。

业内资深人士指出，取消重工证及对氧化铝进口实行零关税的主要阻力来自中铝。一方面，氧化铝关税下调导致进口氧化铝价格下降，会对中铝占绝对垄断地位的国产氧化铝价格造成冲击；同时，重工证取消后，电解铝企业可与国外企业签订比较优惠的长期合同，中铝和五矿对氧化铝进口的控制势必面临瓦解。

有消息称，国家发改委考虑在铝产业政策公布后对进口氧化铝关税下调3%-5%，但这一方案遭中铝反对。

一些电解铝企业对铝产业政策将明确鼓励氧化铝进口表示期待的同时，仍然怀疑这一政策能否在中铝对氧化铝产业的长期垄断下落到实处。

中铝施展进退推手

铝产业政策的另一动向是，政府将支持电解铝企业与上下游企业联合重组，鼓励铝电联营。

作为国内实力最强的铝业集团，中铝在铝产业政策出台后的整合战略引人关注。业界普遍认为，在电解铝产业进入低谷期时，中铝迎来了很好的收购时机。在电解铝行业性亏损的局面下，一些电解铝企业为摆脱资金困境避免停产，不得不寻求与中铝并购，以获得比较优惠的内部氧化铝价格。

目前，中铝在电解铝产业保持产能第一，市场占有率却不算太高。打造一条更加完整的产业链，也是中铝一直追寻的目标。此外，氧化铝与电解铝的供求关系一旦发生逆转，对下游电解铝的整合也将降低风险。

但近两年来，中铝对电解铝行业的整合力度远不及其对铝加工行业及其他有色金属行业。2004年至今，中铝仅收购了兰州铝业28%股份，掌握了控股权；参股东方希望、收购山西关铝等项目皆告终止。另外，对一些主动要求投靠中铝的电解铝企业，中铝态度并不积极。

中铝对电解铝行业若即若离的态度，与其长期利益与短期利益之间的矛盾有关。从长期利益看，中铝控股兰州铝业显示了它对整合下游电解铝行业的需求；同时也意味着，中铝更看重具有自备电能力的大型电解铝企业。从短期利益看，中铝的氧化铝市场是国内电解铝企业的供应商。每收购一家电解铝企业，便要按照比较低廉的内部价格售出氧化铝，如果整合力度过大，将直接影响其氧化铝的销售利润。

有业内人士分析，中铝一直将氧化铝价格控制在4300元/吨，是经过精心计算的，这恰好是国内电解铝企业的承受底线。中铝既要保证利润最大化，又不能逼死下游企业。出于继续保持氧化铝高额利润的考虑，中铝可能希望尽可能地维持现有的格局。

但是，如果等到电解铝与氧化铝供需关系变化，中铝可能失去整合电解铝产业的最佳时机，其进退维谷，令铝产业政策背后的电解铝行业整合依然充满变数。