“我国引进外资的形式，和国际上正好相反，国外引进外资，并购占80%以上，而国内只有不到10%。”中国经济社会研究院高级研究员马宇告诉记者，中国引进外资的这种畸形结构，追根溯源，是由于至今没有一部《并购法》。

《并购法》十年难产

“国家研究并购法问题已经十几年了，但到现在还没能解决。”马宇说，并购从根上来说，是个产权交易问题。

“反垄断各部门还有一些积极性，工商总局说我管市场竞争，商务部说我也管市场竞争，双方还有一些竞争制衡。但谁管产权交易呢？”

国资委不行，因为国资委本身是资产所有者。发改委呢？发改委不管产权交易。商务部呢？商务部现在做的《关于外国投资者并购境内企业的规定》(简称《规定》)是作为外资主管部门来考虑的，而一般的产权交易，与商务部没有关系。而证监会只监管上市公司的股权交易。工商局也管不着。

那究竟该谁来管呢？每个部门都涉及到一点，这就很麻烦。长期以来各部门对并购的管理形成了九龙治水的局面，但实际上没有一个部门能真正管起来。

其实，不单《并购法》难产，就连说了多年的“并购”一词，也是一个“黑户”。

马宇告诉记者，现在已有的各种法规文件，包括近日商务部等5部委联合颁布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》(简称《规定》)中，都没能给“并购”下一个准确的定义。

由于无法准确界定并购，首先导致中国的对外并购成了一笔糊涂账。谁也无法准确说出每年发生了几起外资并购，并购的金额更是无从查起。

包括商务部，也只是在非正式场合提出一些外资并购的估计数据，但在正式的统计数据中并没有并购这项，引进外资的情况只能分成合资、合作和独资等项目。

据马宇估计，中国外资并购的数据，并不会太高。前几年每年有二三十亿美元。去年实际利用外资700多亿美元，估计有七八十亿美元。

缺失《并购法》的祸患

“没有并购法，一些根上的问题解决不了。”

马宇说，新颁布的《规定》只是部门规章，法律效力只能在几个主管部门管理范围之内发挥作用，协调一些事情时会比较慢。

商务部作为外资的主管部门，只能是遇到问题，解决问题，但涉及到一些大的问题，就做不了。

“我们现在不能严格界定并购的一些问题，因为现在没有《并购法》，涉及到外资并购的时候，还是沿用原来外资的审批管理规定来操作，不能从并购的严格意义角度来操作。”

比如股权交换问题，外资进来，不管是买你的部分股份，还是整体收购，最后变成外商独资，还是合资企业，政府部门都是在原来的框架下操作。

并且一般来说，不是批并购协议，而是批合同，并购协议只是提交的一个附属文件。

而在美国，反垄断审核、国家安全审核，审核的是协议合同可能产生的影响，不是审核企业。这和国内审批的内容不一样。

由于涉及外资并购的时候，没有办法把外资并购做成引进外资的主导形式，导致外商投资在国内更多的是直接投资，而不是并购，远远没有达到国际上并购占全部引进外资百分之八九十的比例。

并购在外商投资的量比较少，所以对外商投资的促进上来说，实际上是谈不到太大作用的。

从引进外资的角度来看，还是解决不了主要采用并购进入中国市场的问题，造成了中国引进外资的结构严重畸形。

“现在的并购只能通过买卖股权和增资来实现。而在国际上，并购有很多种方式，但由于《并购法》缺失，致使其他的方式都无法操作。”

比如，上市公司可以通过到股市完成并购，还可以通过产权交易市场完成。

然而，由于没有政策支持，外资很难通过产权交易市场完成并购。

马宇举例说，比如上海的产权交易中心要拍卖一批企业，作为一个外资企业怎样去投标？在之前去审批吗？肯定不行，没办法审批。而且，所有的审批程序都很难通过，等审批完了，看中的项目早就被别人买走了。

现在的《规定》只能解决一对一谈判的时候，所涉及到的安全问题与垄断问题。

“现在，刚好可以利用颁布《规定》这个机会，排除部门立法的局限，由人大常委会，或国务院法制办直接组成一个班子，吸收不同部门的人员和意见，搞并购法。”马宇建议说，这也许会成为扭转中国外资结构长期畸形的重要一步。