21世纪经济报道　　国家发改委近日发布的一份报告显示，中国政府加速中国基层政府职能转变的大思路正在日渐明朗，财政体制的改革被视为关键一环，并建议逐渐建立中央、省、市(县)三级财政体制。

国家发改委经济体制综合改革司在3月30日公布的一份题为《转变县乡政府职能：目标、问题与政策建议》的报告中提出了县乡政府职能转变的整体思路。

《报告》发出了一个强有力的信号：中国政府已清醒地意识到，基层政府职能向服务型公共型的根本转变，是实现新农村建设大战略的关键。

转变县乡政府职能

《报告》指出，作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。

“这是对基层政府在发挥政府公共职能方面重要作用的一种肯定。”在财政部财政科学研究所张立承博士看来，由于基层政府更加贴近基层群众，更容易及时了解人们的需要，因而对一个地域而言，也就更能提高政府发挥公共职能的效率和效果。

以此为目标，《报告》强调，为公民提供优质高效的公共产品和服务才是县乡政府的基本职能。同时，基层政权也要依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序。

而在基层政府与发展区域经济的关系上，《报告》明确指出，县乡政府尤其是县级政府，应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。

上述表述显然具有明显的现实针对性，县乡政府职能上的“错位、越位、缺位”早已被广泛诟病。

一方面，在与人的全面发展关系密切的教育卫生、农田水利、社会保障、科技文化和维护农村社会稳定等方面力不从心，缺乏必要的财力保障，有想法却没能力。许多县乡政府特别是乡镇政府，在履行社会管理职能的过程中，又常常采用简单粗暴的方式解决问题。

另一方面是职能的泛化，该放的权不放，很多需要市场本身和农民自己解决的问题，政府却要下指标、定考核，直接插手村委会内部事务，干涉农民生产经营，替农民决策。

一位地方农口的负责人就坦然承认，在当地，对于基层政府是否应该直接抓经济发展仍然存在很大的分歧。“原来都习惯于计划经济那一套，管理、命令，现在为农民服务，不会了，不知道从哪里入手了。”这位负责人感慨说。

在分析原因时发改委的报告承认，“唯GDP”的发展观和对行政管制和经济处罚的手段依赖，无疑是县乡政府职能定位偏失的两大病因。而同时，报告更强调，财政体制，是影响县乡政府发挥其应有职能的“关键性问题”。

关键点在基层财政体制改革

发改委报告认为，县乡财政负担过重的根本原因在于，十几年来，重重的利益纠葛使得省以下财政体制迟迟不能真正完善，而向上集中财力的趋向却被不断地推广和延伸，上级政府都应集中资金成了逐渐固化的逻辑，而同时，则将支出责任尽可能向县乡转移。

一个明显的例证是，2004年，全国仍有相当数量的县行政事业单位发不出工资或不能全额发放工资，约有半数左右的乡镇入不敷出，经济拮据，乡村两级负债比较普遍。

《报告》分析指出，由此带来的基层财力不足，使县乡政府不得不将扩大税源作为其行政的首要目标，片面强化经济建设职能，竞相招商引资、跑项目，积极干预微观经济活动，甚至不惜牺牲生态环境。

同时，它也使县乡政府只能疲于应付“吃饭”的需要，无力保障公共产品的提供和社会管理的有效施行，导致乡村公共产品供给的缺乏。更有甚者，为筹措经费，不惜违法违规，向农民和企业乱收费、乱摊派。

再加上我国各级政府事权匹配上的不合理，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工，地方各级政府的事权分工不清晰。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。

对此，财科所所长贾康认为，“‘乡财县管’使基层政权在实体层级状态提升到县市这一级，如果以后这个路子走通了，基层政权在中国将变成与市县平级的层级，多年来困扰中国的基层政府职能定位、行政运行成本非常高的问题可望逐步得到解决。”

有鉴于此，《报告》提出，转变县乡政府职能，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

贾康表示，“省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级减少、效率提高、政策传导机制迅速到位、行政成本降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。

一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。

按照贾康的说法，未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。